良法善治——中国社会长治久安的根本保证

作 者：钟际平

古人讲，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。党的十八届四中全会作出历史性论断：法律是治国之重器，良法是善治之前提。从“有法可依”走向良法善治，绝不只是法治建设文字层面的升级，它直指国家治理最核心的命题：治国首先治权，长治久安的根本，从来不是约束老百姓的条条框框，而是把公权力关进制度的笼子，让每一份公权都在法治划定的边界之内运行。

今天很多群众心中最深的法治焦虑，并不是缺少法律条文，恰恰是少数公权力边界不清，个别执法、司法环节权力任性，乱作为、胡作为时有发生。顶层制度立意大多公正周全，但是一旦公权力的运行缺少刚性约束，监督纠错链条出现缺口，再好的良法，落地之后也容易变形走样，演化成老百姓深恶痛绝的“恶治”。这正是我们今天推进良法善治最迫切、最不能回避的现实课题。

一、良法善治的真正内核：治权为本，而非治民为先

长久以来，不少人片面理解法治，把法治等同于定规矩、设禁令，以为规则越多、管束越严，治理就越到位。这是对良法善治根本性的误解。

良法，首要约束对象是公权力，其次才规范全体公民的行为边界。一部真正意义上的良法，第一层要义，就是清清楚楚写明公权力能够干什么、绝对不能干什么，把权力的边界钉死在制度条文之上：法无授权不可为，法定职责必须为。良法当然划定公民的行为红线，打击各类违法犯罪，但是它绝不允许公权力随意扩张边界，自我赋权，层层加码，把治理责任简单转化成对普通群众、市场主体的管控压力。其次，良法追求权责对等。公共治理产生的公共成本，理当由公共财政承担，而不是单向转嫁到农户、小微企业、普通老百姓身上。良法必须恪守信赖保护：普通人依照当时生效的法规行事，不能事后拿新出台的规则倒查追责，让老百姓对自己行为的后果拥有稳定、可预期的判断，不必时刻担心政策突变、尺度摇摆。最后，良法尊重现实的复杂性，拒绝一把尺子丈量千万种现实，给差异化施策留下制度空间，不给一刀切、随意扩张权力留下漏洞。

善治，本质是权力规范化运行，是公权力严格依照良法办事，绝不任性越界。善治不等于放松监管，不等于放任违法行为。恶性违法犯罪，侵害他人、侵害公共利益，必须从严打击，绝不姑息。善治最核心的标尺，是公权力自身率先守法：执法者不能想严就严、想松就松，不能随意扩张处罚范围，不能为了规避自身责任层层抬高执行标准；司法机关裁判必须守住统一标尺，不受人为因素干扰，不出现同案不同判、尺度忽宽忽窄，让老百姓在每一起案件当中看得见公平正义。善治追求风险可控，而不是消灭全部风险；它绝不以追求所谓的“零风险”为目标，用无限收紧管控、牺牲社会活力的方式，换取表面上的一时安稳。

良法划定权力的边界，善治管住权力的运行。没有良法，权力没有制度标尺；没有善治，再好的制度管不住任性的权力。二者一体两面，核心都是治权，这就是中国式良法善治最本质的内涵。只盯着约束百姓，不去约束权力，永远实现不了真正的良法善治。

二、现实当中最深层的短板：恶治的根源，是权力约束、监督、纠错机制存在短板

经过几十年建设，我们已经建成完备的中国特色社会主义法律体系。绝大多数顶层法规初衷公正，目标正当。老百姓感受强烈的治理痛点，很少来自顶层立法本身，大多出在权力运行的中间与末端环节：少数公权力行使者，自由裁量缺少刚性约束，监督闭环存在缺口，纠错渠道不够通畅，催生权力任性，乱作为、胡作为；个别司法环节裁判尺度不一，公信力受损。这就是群众最深恶痛绝的恶治。它不是制度顶层设计想要的结果，而是一整套权力运行、考核、监督、纠错机制叠加出来的阶段性顽疾，可以归纳为三大层面。

第一，行政执法领域：权力边界模糊，问责机制失衡，催生层层加码、懒政式管控、随意扩张权力边界。

现在很多乱作为的根源，并不是缺少法律，而是考核‑问责‑容错整套机制失衡。上级下达治理目标，只压责任、不给资源，中间层级为了规避自身追责风险，主动抬高执行标准，一级一级加码向下传导。基层一旦出事就要被追责，干事探索很容易承担风险，唯独从严管控最安全。于是一部分干部形成一种自保式治理逻辑：宁紧勿松，宁左勿右。凡是能够管住、能够禁掉的，一律从严；凡是有可能产生风险、需要精准施策、灵活处置的，一概不去尝试。于是就出现形形色色的层层加码：上位法只划定底线红线，基层自行增设管控条件，扩大处罚范围；为完成考核指标，简单采取禁令、罚款，不去做疏导、服务、源头治理；有的地方自由裁量边界模糊，小过重罚，随意扩大认定标准。很多时候，基层执法人员不是故意作恶，而是制度倒逼之下，从严管控是成本最低、风险最小的自保选择。法定的自由裁量权，一旦缺少细化基准、缺少常态化监督，很容易演变为权力任性的空间。

更加值得警惕的是，监督纠错机制碎片化。整治一刀切、乱作为大多依靠阶段性专项督查，缺少常态化、制度化的闭环纠错机制。群众、市场主体遭遇公权力越界、乱作为，维权成本很高，纠正一件乱作为付出的代价，远远高于乱作为本身带来的损失。乱作为的追责力度偏弱，少数人便缺少敬畏之心。

第二，司法领域：它是约束行政权力、矫正执法偏差的最后一道关口，目前还有明显短板。

良法能不能落地，很大程度依靠公正司法。司法最重要的一项职能，就是守住公平底线，纠偏行政权力的越界行为，把任性的公权力拉回到法治轨道。现实当中，这一道防线发挥并不充分。

其一，同类案件裁判尺度不统一。一样性质的纠纷，不同地区、不同法官，裁判结果相差悬殊。行政违法、刑事犯罪边界把握不稳，个别案件出现拔高定性、尺度摇摆。老百姓无法预判行为的法律后果，久而久之，对司法的预期不稳。

其二，行政争议实质性化解难度大。民告官案件当中，不少案件仅仅走完全部法律程序，却没有实质纠正不当行政行为，没有真正化解矛盾，司法对于行政权力的纠偏、约束作用，没能充分释放。个别当事人合法权益遭受不当行政行为侵害之后，很难依靠司法渠道得到及时有效的纠正。久而久之，一部分群众信访不信法，根源便在这里。

其三，对权力越界案件，反向约束力度不足。司法惩戒普通公民的机制十分完备，但是针对公权力乱作为，启动追责、纠错、赔偿的门槛很高。权力做错之后的纠错成本偏低，缺少足够强的制度震慑。

第三，整套制度链条当中，监督、容错、多元制衡机制短板，放大了权力任性的空间。

一是容错制度有名无实，边界不清。我们早已提出三个区分开来，但是到底什么属于改革探索当中的失误，什么属于乱作为、失职渎职，没有全国统一、清晰可落地的清单。基层干部不敢灵活精准治理，干脆照搬最严苛的执行方式自保。精准善治对人的能力要求极高，简单从严最省事。

二是对公权力的常态化监督机制尚有缺口。现在针对公民的监管体系十分细密，对公权力运行全过程、全链条常态化监督，还有完善空间。很多乱作为、层层加码，只有酿成重大事件、群众强烈上访之后，才得到纠正，事前预警、事中纠偏不足。

三是多元协同治理发育不足。善治并不是政府一个主体包揽全部治理事务。行业自治、基层自治本来可以分担大量细碎的治理工作，减少公权力直接干预的场景。自治空间不足，大量细碎矛盾全部上升到行政管控，既加重行政压力，又扩大公权力自由裁量的范围，无形当中放大权力任性的机会。

客观来讲，这些问题绝不是主流，党中央一直以自我革命的勇气持续整治权力越界、乱作为，推进司法公正。但是只要权力约束、监督、纠错链条存在短板，恶治就有生存的土壤。它带给社会最大的伤害，不是某一个人蒙受损失，而是一点点啃噬全社会对于法治的信心：当老百姓看到个别公权力可以任性越界，一部分司法裁判尺度摇摆，大家便会怀疑规则能不能保护普通人，慢慢滋生不求有功、但求无过的保守心态，干事创业的内生动力随之萎缩。这是长治久安最大的隐患。

三、走向真正的良法善治：治本之道，就是把治权放在第一位

补齐良法善治短板，绝对不是放松监管，绝不是纵容违法。打击违法犯罪、守住国家安全、生态安全、民生底线的刚性执法一刻都不能松懈。真正要改革矫正的，是公权力的越界、任性，是乱作为、胡作为，是权力不受约束、随意扩张边界的空间，建立一整套管住权力、保护群众活力的制度闭环。全部改革的核心抓手，就是治权为先。

第一，立法层面，完善良法供给，从源头上划清公权力的边界，堵住权力随意扩张的制度缺口。

立法首要任务，不是给公民增设更多禁令，而是清清楚楚划定公权力的权力清单、责任清单、负面清单，写明公权力哪些事绝对不能做。凡是新出台管控类法规，首先评估它会不会给公权力留下过大的自由裁量空间，会不会把公共治理成本全部转嫁给普通群众。建立立法事前评估制度，凡是增设处罚、管控权限，同步明确权力行使边界，配套监督纠错机制。

完善信赖保护原则，用制度明确：原则上新法只管新行为，严格限定回溯追责的范围，只有主观恶意牟利的违法行为，才能够追溯处理，杜绝随意倒查历史合规行为。上位法只定原则底线，不要定死全部执行细节，给地方差异化施策的弹性，从源头减少一刀切的制度诱因。立法厘清权责边界，从条文层面杜绝公权力自我赋权、层层加码的制度漏洞。

第二，行政执法改革，管住自由裁量，建立常态化纠偏机制，根治权力任性。

明确一条刚性准则：下级执行上级政策，只能够细化落实，一律不得自行抬高管控标准、增设处罚事项、扩大管控范围。建立层层加码、乱作为常态化举报核查、通报纠正机制，一旦查实公权力越界乱作为，严肃追责，而不是只纠正个案了事，让乱作为付出足够的制度代价。

细化全部执法领域自由裁量基准，压缩随意处置的空间，明确区分轻微过失、一般违法、恶性违法，清晰写明每一类情形对应的处置方式。首违不罚、轻微免罚不是优待老百姓，它本质上约束执法权力，杜绝小过重罚。转变治理路径，不能一遇到难题，第一反应就是禁令、罚款；优先源头治理、服务引导、行业自治，处罚仅仅作为最后的兜底手段。斩断罚款收益和执法单位之间一切利益关联，从根子上消灭趋利执法的土壤。

第三，深化司法改革，筑牢约束公权力的最后一道防线，真正守住公平正义。

统一重点领域类案裁判标尺，发布指导性案例，把行政违法、刑事犯罪的边界讲清楚，杜绝同案不同判，稳定全社会的法治预期。强化行政审判监督职能，依法纠正明显不当的行政行为，充分发挥司法对公权力的纠偏作用，实质性化解行政争议，而不是走完法律流程了事。完善针对错案、不当裁判的追责机制，健全检察监督，管住司法权力自身。司法既要惩戒公民的违法行为，更要敢于纠偏公权力的越界行为，让每一个老百姓都看得见，法律既管得住普通人，更管得住公权力。

第四，重构考核、问责、容错整套顶层机制，铲除权力任性最核心的土壤。

这是治本之策。优化考核体系，坚决破除唯指标、唯零风险的畸形导向。减少一票否决类考核事项，增加群众获得感、综合治理成效等综合评价指标，从根源打消基层“从严自保”的内在动机。容错纠错清单化、制度化，清清楚楚写明改革探索可以容错的边界，分清探索失误和乱作为的根本区别，让基层干部敢于精准施策，不必一味从严自保。严格落实权责财权相匹配，上级下达治理任务，同步配套财力、政策资源，不能只压责任不给资源，逼着基层依靠刚性管控完成指标。

第五，完善全链条对公权力的监督体系，打通常态化纠错闭环。

整合纪检监察、人大监督、检察监督、群众监督、舆论监督，对公权力运行开展全过程监督。建立乱作为常态化纠错机制，不要只依靠专项运动式整治。畅通群众对公权力越界行为的投诉、核查、追责渠道，降低普通人纠正乱作为的制度成本。让公权力从决策、执行，到事后纠错，全程处在严密监督之下。

第六，培育多元协同共治，压缩公权力不必要的干预空间。

守住底线红线，把适合行业自律、基层自治处理的事务，还给社会自身。行业内部细碎纠纷由行业自律化解，基层邻里小事依靠村规民约、居民公约调解。公权力守住底线，不去包揽一切细碎治理，自然而然减少自由裁量、权力任性的机会。

第七，持续推动治理思维转型。

引导广大干部树立法治思维：法治首先约束公权力。善治最根本的一条，掌权者首先敬畏法律，自己先守法。不断提升执法、司法队伍专业素养，善治远比简单从严难得多，它考验人的定力、良知、专业判断力。

四、良法善治深远的现实意义与历史价值

纵观历朝历代兴衰，可以看到一条极其深刻的历史规律：一个王朝的法令条文再细密严苛，如果管不住掌权者自身，约束不了公权力的任性，权力肆意越界，即便短期维持表面安稳，长久来看一定会不断积累矛盾，最终难以为继。能够长治久安的时代，无一例外都是公权力敬畏法度，权力被牢牢约束在制度笼子当中，规则一视同仁，掌权者和老百姓一样接受制度约束。

短期稳定，可以依靠管控、依靠问责、依靠专项整治；一代又一代长久的安定，只能依靠良法善治。它的本质就是把权力关进制度的笼子，让公权力敬畏法律，严格依法办事。

良法善治，修复的是全社会对于法治的信心。当老百姓清清楚楚看到，法律首先管住公权力，权力不能任性乱作为，裁判尺度稳定公正，普通人依照规则行事就能够得到保护，大家才愿意相信规则，愿意投入长远的事业，不会滋生明哲保身、畏首畏尾的心态，社会内生活力自然源源不断释放。活力从来不是秩序的敌人；一个拥有充足内生活力的社会，才拥有长治久安最坚实的根基。

良法善治，夯实我们最根本的民心根基。老百姓最信服的，从来不是严苛的管束，而是公平公正。公权力严格守法，权力不任性、不乱作为，司法守住公正底线，群众发自内心信赖法治、信赖公权力，党群干群的信任根基才能够牢不可破。

良法善治，是跳出历史周期律非常重要的制度安排。它依靠制度治权，依靠监督约束权力，依靠公正司法纠偏权力越界，从制度层面不断净化权力运行的生态，让权力永远为民所用，而不是放任权力任性扩张。

今天的中国，社会结构越来越复杂，新业态层出不穷，群众利益诉求多元多样，社会治理的难度前所未有。越是这样，我们越要牢牢抓住良法善治这条主线，牢牢抓住治权这个根本。良法管住权力的源头边界，善治管住权力运行的全过程；制度既有雷霆的威力，又饱含为民的温度；权力既有干事的空间，又有不可逾越的红线。只要坚定不移推进真正的良法善治，以制度管住公权力，我们一定能够走出一条中国式长治久安之路，为中华民族永续发展筑牢最坚实的制度根基。

2026年8月20日