教育公平视域下非农业留守儿童保障的政策践行 ——基于国家政策与北京丰台细则的法律与实证分析

祖琳报道

 摘要：在新型城镇化与人口流动常态化背景下，非农业留守儿童教育权益保障成为教育公平与社会治理核心议题。本文以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国义务教育法》等法律法规为依据，结合国办发〔2025〕18号、京教基二〔2026〕7号、丰教发〔2026〕11号等政策文件，剖析非农业留守儿童教育保障政策体系，解读北京市丰台区针对退休家庭社保缺失的入学审核变通机制。研究表明，我国已形成“法律保障-政策引领-地方创新”的全链条保障格局，丰台实践为超大城市流动儿童教育保障提供了可复制样本，对夯实教育公平、完善民生兜底保障具有重要意义。

 关键词：非农业留守儿童；教育公平；义务教育；政策创新；丰台区

一、引言

 城镇化进程加速推进，人口跨区域流动日趋频繁，非农业留守儿童这一特殊群体随之涌现，该群体特指城镇户籍、父母异地务工、由隔代长辈或亲友监护的未成年人。相较于农村留守儿童，其虽具备城镇户籍，但因父母工作与监护空间分离、家庭监护能力不足，在义务教育阶段面临入学门槛高、政策适配性差、资源获取不均等现实难题。以北京为代表的超大城市，长期实行非京籍入学“四证审核”制度，社会保险连续缴纳更是刚性审核标准，部分家庭因家长退休无法缴纳社保，陷入“有合法居住、有有效居住证、无社保”的入学困境，直接侵犯未成年人平等受教育权利。

 教育公平是社会公平的重要基石，保障留守、流动儿童平等接受义务教育，是我国相关法律明确规定的法定义务，也是民生保障的核心内容。近年来，国家层面持续完善困境儿童保障政策，将非农业留守儿童纳入专项保障范畴；北京市及丰台区立足地方实际，细化政策执行细则，针对特殊家庭设置人性化审核通道，实现了流动儿童教育保障从“刚性管控”向“柔性服务”的转变。本文基于法律规范、国家及地方政策文本，以丰台细则为实践样本，探析非农业留守儿童教育保障的政策逻辑与优化路径，为完善相关制度提供理论参考与实践借鉴。

二、非农业留守儿童教育保障的法律依据

 保障非农业留守儿童平等受教育权，有着坚实的法律制度支撑，构建起多层次、全方位的权利保障体系。《中华人民共和国宪法》第四十六条明确规定，公民享有受教育的权利与义务，这为留守儿童受教育权保障提供了根本法理依据。《中华人民共和国教育法》（2021修正）第九条进一步强调，公民依法享有平等的受教育机会，不受职业、财产状况等因素影响，从法律层面禁止设置歧视性入学门槛。

 《中华人民共和国义务教育法》（2018修正）第十二条确立了义务教育“以流入地政府为主、以公办学校为主”的“两为主”原则，明确要求流入地政府为非户籍适龄儿童提供平等接受义务教育的条件，严禁以户籍、社保等不合理条件剥夺儿童入学资格，压实了地方政府的教育保障主体责任。《中华人民共和国未成年人保护法》第八十三条专门针对留守、困境未成年人作出规定，要求各级人民政府采取有效措施，保障其接受义务教育的权利，从未成年人特殊保护层面筑牢制度防线。与此同时，教育部相关规章进一步细化校园关爱帮扶举措，要求建立困境学生档案，杜绝因家庭特殊情况导致适龄儿童失学辍学，全方位保障非农业留守儿童受教育权益。

三、非农业留守儿童教育保障的政策体系构建

 国家层面持续完善顶层设计，构建起分类保障、精准施策的政策体系，为非农业留守儿童教育保障指明方向。2025年国务院办公厅印发《关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》（国办发〔2025〕18号），首次将非农业留守儿童明确纳入困境儿童与流动儿童保障范畴，全面落实“两为主、两纳入”政策，以居住证为核心审核依据，清理取消入学不合理门槛，切实保障流动儿童平等就读公办学校的权利，同时完善教育帮扶、控辍保学等配套举措。

 2024年民政部等21部门联合印发《加强流动儿童关爱保护行动方案》，建立全国统一的流动儿童关爱服务清单，覆盖教育、医疗、住房、心理疏导等19项服务内容，形成多部门协同、全方位保障的工作格局。2025年教育部出台专项政策，聚焦留守儿童心理健康与学业帮扶，建立心理档案、落实定期家访、开展结对帮扶，实现从生存保障到成长赋能的全方位关爱。

 北京市严格落实国家政策部署，2026年印发《北京市教育委员会关于2026年义务教育阶段入学工作的意见》（京教基二〔2026〕7号），明确要求各区优化非京籍入学审核流程、破除隐形入学壁垒，坚守教育公平底线，为各区制定细化实施细则提供政策遵循，推动国家层面政策落地见效。

四、丰台区非农业留守儿童教育保障的实践创新

 北京市丰台区立足区域实际，聚焦非京籍入学审核痛点难点，2026年4月28日印发《丰台区2026年非本市户籍适龄儿童少年接受义务教育材料审核实施细则》（丰教发〔2026〕11号），针对退休家庭社保缺失这一特殊问题，创新设立人性化特殊审核机制，破解非农业留守儿童入学难题。

 传统非京籍入学审核中，租房家庭需父母双方提供2025年6月至2026年3月在京连续社保记录，且至少一方在丰台区缴纳，退休家庭因无法正常参保缴费，完全不符合审核要求，形成政策空白。丰教发〔2026〕11号文件针对性设立双向变通通道：一是父母一方退休无法缴纳社保的，由另一方提供规定时段完整连续社保记录，即可认定务工就业材料有效；二是父母双方均退休的，无需提供社保记录，凭退休证、养老金流水、合法稳定住所证明、北京市居住证，向属地街道（镇）申请特殊审核，依规变通认定务工就业资格。

 这一创新实践兼具法律合规性与民生温度，既未突破“两为主、两纳入”政策底线，又以实质养老保障替代形式社保要求，精准破解退休家庭非农业留守儿童入学堵点，打破政策执行“一刀切”弊端，实现法理、情理与政策执行的有机统一，为全国超大城市流动儿童教育政策优化提供了可复制、可推广的治理经验。

五、结语与展望

 非农业留守儿童教育保障，是践行教育公平、夯实民生底线、推进社会治理现代化的重要内容。当前，我国已形成以宪法为根本、以专项法律为支撑、以国家政策为引领、以地方细则为落地的“法律-政策-实践”三位一体保障体系，丰台区针对退休家庭的政策变通，是地方政府践行以人民为中心发展思想、优化教育保障服务的典型实践。

 未来，需持续深化政策改革，进一步破除户籍、社保等不合理入学壁垒，简化审核流程、强化跨区域协同、完善全周期关爱服务体系，统筹推进教育保障、生活救助、医疗保障、心理疏导等工作，让每一名非农业留守儿童都能平等享有优质义务教育资源。各地应借鉴丰台实践经验，立足地方实际优化政策执行细则，兼顾政策刚性与执行柔性，切实守护未成年人受教育权利，以教育公平筑牢社会公平根基，助力实现全体未成年人健康成长、全面发展。

参考文献

[1] 中华人民共和国教育法(2021修正)[Z].

[2] 中华人民共和国义务教育法(2018修正)[Z].

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[4] 国务院办公厅.关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见(国办发〔2025〕18号)[Z].2025.

[5] 民政部等21部门.加强流动儿童关爱保护行动方案[Z].2024.

[6] 教育部.未成年人学校保护规定(教育部令第50号)[Z].2021.

[7] 北京市教育委员会.关于2026年义务教育阶段入学工作的意见(京教基二〔2026〕7号)[Z].2026.

[8] 北京市丰台区教育委员会.丰台区2026年非本市户籍适龄儿童少年接受义务教育材料审核实施细则(丰教发〔2026〕11号)[Z].2026.

[9] 祖琳.超大城市教育资源错配与公平保障困境及破解路径——以北京非农业留守儿童就学问题为例[J].教育研究,2026(04):1-12.

[10] 闫金山.国内留守儿童教育研究热点与演进趋势[J].北京青年研究,2025,34(03):25-33.

作者简介：

周玉春，军民融合与公益事业推动者，现任军地管理中心总平台主任、《军地·智库》内参主任。他长期致力于将军民协同理念与社会责任实践深度融合，坚持以“智库引领—实战赋能—社会共治”为行动框架，在国防教育、应急安全、军民文化、社会公益等领域开展系统性探索。

面对非农业留守儿童“入学难、升学难、融入难”这一突出社会问题，他将其置于“军民融合与社会责任”的视域下予以审视，认为这一问题不仅关乎教育公平与儿童发展，更深层影响着国防人力资源的可持续供给、社会凝聚力的生成与国家安全治理的根基。为此，他积极推动相关理论研究和政策倡导，主张以军民协同的机制优势与资源整合能力，赋能留守儿童关爱服务体系。在其推动下，相关智库平台将“军地人才共育”与“留守儿童教育支持”纳入重点课题，探索依托退役军人事务系统、驻地部队、军事院校等资源，构建涵盖课后陪伴、国防启蒙、身心护航、家庭支持的“军地社会合力”护航模式，旨在将军事文化中的纪律、坚韧、责任感等要素转化为促进留守儿童全面发展的积极力量，为弥补公共服务短板、履行特殊群体关爱责任提供军民协同解决方案。